مسئولیت مدنی چیست

• در صورتى دادگاه مبادرت به صدور حکم خسارت مى کند که عمل کارمند دولت باید علت مؤثر در به وجود آمدن زیان باشد و مدعى خسارت باید ثابت کند که از عمل کارمند ضرر به او وارده شده و این ضرر بدون واسطه ناشى از انجام نشدن تعهد یا تأخیر آن یا تسلیم نشدن محکوم به بوده است.

این نوشتار به بررسى معنا و مفهوم مسئولیت مدنى و تبیین ابعاد مهم آن پرداخته و آن را مورد نقد قرار مى دهد چون حقوق شهروندى درسایه نهادینه شدن مسئولیت مدنى دولت جامع عمل خواهد پوشید قبل از کاوش در ویژگى هاى مسئولیت مدنى دولت ضرورت دارد ابتدا به بررسى مفهوم مسئولیت مدنى دولت پرداخته شود.

گرچه تعاریف گوناگونى از مسئولیت مدنى دولت از ناحیه حقوقدانان ارائه شده اما در یک جمع بندى مى توان گفت مسئولیت مدنى دولت عبارت است از مسئولیت ناشى از اعمال دولت اعم از این که مسئولیت مبتنى بر تقصیر بوده و یا نبوده و خواه در اثر نواقص سیستم ادارى و با خطاى عوامل انسانى باشد، بدیهى است تقصیر شخصى مستخدم دولتى خارج از شمول تعریف فوق بوده و مستثنى است و براین اساس باید ساختار قوانین حقوق کشور به صورت شفاف مسئولیت مدنى دولت را پذیرفته تا شهروندان بتوانند با تکیه بر چنین قوانینى، حقوق شهروندى خویش را استیفا کنند زیرا با رشد فزاینده تکنولوژى و عوارض ناشى از آن بحران هاى ناخواسته از خدمات انحصارى دولت به شهروندان وارد مى شود که مى باید با راهکارهاى قانونى شفاف جبران شده تا جامعه از نتایج زیانبار اجتماعى و اقتصادى آن مصون بماند.
قانون به خاطر تنظیم روابط میان افراد جامعه و جلوگیرى از مخاطرات ناشى از خواسته ها و آزمندى هاى متنوع و متکثر افراد جامعه است ضرورت ها و منافع مشترک افراد جامعه حکومت را برآن داشته تا به نمایندگى از جامعه قانون را اجرا کند و براى آنکه اجراى قانون تضادى در تعامل حاکمان و مردم ایجاد نکند، ضرورت پیدایش میثاق تقسیم کار و مسئولیت کارگزاران با عنوان قانون اساسى، به وجود آمده است و این امر موجب بازشناسى مسئولیت فرمانروایان و فرمانبرداران شده و آن گاه مسئولیت مدنى دولت پا به عرصه اجتماعى نهاد که از جهات گوناگون قانون مندى جامعه و حاکمیت قانون را در سطحى کلان مطرح مى کند و از دیگر سو راهکارها و حقوق و همکارى دولت و مردم را شفاف و قابل اجرا مى سازد. با توجه به این که مسئولیت مدنى دولت در جامعه حقوقدانان چالش هاى ابهام انگیزى پدید آورده، نگارنده امید دارد که شاهد برگزارى همایش هاى علمى براى نقد و بررسى این مفهوم سرنوشت ساز از سوى اساتید حوزه و دانشگاه و وکلاى دادگسترى و قضات باشد و از طرفى چون این موضوع شاکله موضوعات مهم حقوق شهروندى و مردم سالارى دینى را تشکیل مى دهد، حمایت علمى و عملى از سوى صاحب نظران را مى طلبد تا گامى بلند در زمینه تقویت حوزه مسئولیت مدنى دولت برداشته شود و بستر نقد و نظر پیرامون این مباحث حقوقى فراهم شود. موجودیت مسئولیت مدنى در قانون اساسى و منابع معتبر فقهى مسلم است اما مسأله اصلى این است که این موجودیت چرا مغفول مانده است. زیرا پیش ازاین موضوع گاهى از سوى دولت به صورت رسمى پذیرفته شده و گاهى نیز وجود آن به دلیل شفاف نبودن و اجمال و سکوت قانون، مورد تردید قرار گرفته است. در این صورت تنها راه سامان یافتن این قضیه تدوین قوانین جامع و کامل با توجه به واقعیات و آزموده هاى عصرى بوده که مى تواند این ابهامات را برطرف سازد البته قابل ذکر است که گاهى دولت درمسیر شتابان توسعه اقتصادى و سیاسى عذر آورده و مسائل اقتصادى و سیاسى را بر مسئولیت مدنى دولت ترجیح داده و در عمل مانع ظهور و گسترش مسئولیت مدنى شده اند پویایى و استحکام مشارکت مردمى در همین مفهوم نهفته است که شهروندان از حداقل حقوق برابر با مسئولان در عرصه هاى مختلف برخوردار باشند وگرنه چه بسا دولت تمایلى به اجراى داوطلبانه این حقوق نداشته باشد. سهم حقوقدانان در این رابطه فراهم کردن زمینه توسعه و افزایش تحقق مسئولیت مدنى دولت هم از نظر علمى و هم از نظر عملى است. سهم دولت نیز در این میان به رسمیت شناختن و نهادینه کردن آن است و لازمه جامعه زنده، پویا و متکامل نیز وجود دولت مقتدر و کارآمد است.
مسئولیت مدنى دولت در قبال شهروندان حوزه اى از مسئولیت در قانون اساسى و منابع معتبر فقهى محسوب مى شود. بویژه در عرصه هایى از زندگى صنعتى امروزى که دولت فعالیت انحصارى کامل دارد. به نحوى محسوس و شفاف تر است. مردم در یک ارتباط قهرى از خدمات دولت بهره مند و به همان نسبت از نتایج زیان بار آن برخوردار مى شوند و در این فرآیند زیان دیدگان اسباب و وسایل تحقیق و اطمینان از سلامت و صحت اعمال دولت را در اختیار ندارند. زیرا از این سو توانایى علمى و ابزار و اذن تحقیق سلامت خدمات ارائه شده از سوى دولت را در اختیار نداشته و از سوى دیگر این تحقیق، منطق اجتماعى و ضمانت اجرایى ندارد و در نظام هاى مختلف سیاسى این امر از وظایف تعریف شده دولت بوده و تابع مقررات قانونى خاص است. در اصل یکصدوهفتاد و سوم قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران این منطق اجتماعى به صراحت در یک چارچوب مستوفى تعریف شده و براى رسیدگى به شکایات و خسارات وارده به افراد و بررسى عملکرد سازمان هاى دولتى، مراجع و نهادهاى مشخصى پیش بینى شده است. دولت به عنوان یک شخصیت حقوقى کلان در همه زمینه هاى اجتماعى و اقتصادى برنامه ریزى داشته و براى پیشبرد اهداف خویش وسایل و ابزارهاى فنى و تکنولوژى مختلفى را به خدمت مى گیرد. مؤسسات دولتى در انجام وظایف تعریف شده در عرصه هاى مختلف امکان ارتکاب خطا و اشتباه و سهل انگارى و ترک فعل را دارند. بدین جهت اصل ۱۶۷ قانون اساسى، قوه قضائیه را ملجأ زیاندیدگان اعلام کرده است و تدارک و جبران ضررهاى عمده فقط از عهده دولت برمى آید. اگر به این گزاره ها آموزه هاى دینى و تکالیف شرعى نیز افزوده شود، هرگونه شک و شبهه اى را در مورد مسئولیت مدنى دولت برطرف مى کند.
جایگاه مسئولیت مدنى دولت در فقه
دین مبین اسلام به عنوان آخرین شریعت و کامل ترین رسالت الهى براى همه قسمت هاى زندگى اجتماعى انسان ها تعیین تکلیف کرده و در حوزه مسئولیت مدنى دولت نیز منابع معتبر فقهى بیشتر از ۲ جهت تأکید داشته است.
نخست این که در یک جامعه دینى و مکتبى انسان با تکیه بر اصول و آرمان هاى قوى دینى خودش را فقط یک شهروند نمى داند بلکه افراد جامعه دینى به تکالیف و مسئولیت ها و تعاملات اجتماعى نه تنها با نگرش صرف مصالح اجتماعى بلکه با توجه به ارتباطات قوى مکتبى و آرمانى نیز توجه دارند که نتیجه آن التزام واقعى افراد به تکالیف و مسئولیت هاست و همچنین مسئولان و حاکمان نیز بر همین منهج سلوک کرده و احساس دین و اداى وظیفه نسبت به شهروندان دارند.
و دیگر این که چون تشکیل حکومت و اداره قانونمند جامعه از اهم اصول رسالت دینى به شمار مى رود، فقه درباره تنظیم و تبویب حقوق و تکالیف افراد جامعه و مناسبات آنها با یکدیگر و از دیگر سو هماهنگى و تعیین حد و مرز حاکمان در مسئولیت هاى محوله و براى اداى حقوق مردم نقش اساسى ایفا مى کند. تکالیف و حقوق شهروندى از حقوق و تکالیف ایمانى در یک جامعه دینى سرچشمه مى گیرد و در این صورت، فرض وجود جامعه دینى مستلزم فرض مسئولیت مدنى دولت در این نگرش فقهى خواهد بود.
در حقوق عمومى همان طور که دولت حق و تکلیف بر شهروندان دارد از سوى دیگر شهروندان به همان موازات حق و تکلیف بر دولت دارند اما حقوق مردم در مقابل دولت همواره برابر و مساوى در بخش اعمال حاکمیت و مسائل امنیتى نبوده است. چون در بسیارى از موارد دولت در رابطه با مردم در یک وضع تقدم و حالت امتیازى و اولویتى قرار دارد. به طورى که دولت هرگاه اراده کند حق دارد به طور یکجانبه خود را بر شهروندان تحمیل کند. این حق و اولویت و تحمیل اراده و ایجاد تکلیف براى شهروندان، ناشى از این تفکر است که دولت حافظ مصالح و منافع عمومى است و علت تفویض چنین حقى به دولت اختیار و وکالتى است که مردم به دولت داده اند و به هنگام تعارض و تزاحم منافع عمومى و شخصى، عدل و انصاف حکم مى کند که منافع عمومى بر منافع شخصى مقدم شمرده شود.
بنابراین دولت به موجب وکالتى که از مردم دارد مى تواند هر جا منافع افراد را منافى منافع جامعه بداند، حقوق اجتماع را بر حقوق شهروندان ترجیح دهد و براساس حقوق و منافع عمومى مردم برنامه ریزى و اجرا کند.گرچه امروزه نوع تفکر ارزش کاربردى نداشته و عقیده بر این است که هیچ زیانى نباید بدون جبران باقى بماند و اراده جبران زیان به بهترین وجه در قاعده زرین فقهى به نام قاعده «لاضرر» سرلوحه کار ما قراردارد، هدف این است که مسئولیت مدنى و ضرورت جبران خسارت به طور مطلق وارد شده دولت نمى تواند از این قاعده مستثنا باشد. بویژه آن که ماده ۵۶ قانون مجازات اسلامى که در مقام اعمال حاکمیت بوده، علل موجهه جرم را موجب زوال مسئولیت کیفرى دانسته و مشروط به این است که امر آمر قانونى خلاف شرع نباشد. همان طور که مأمور حق دارد و مکلف است که قانونى بودن دستور را مورد بررسى قرار داده و در صورتى که آن را مغایر و مخالف قانون یافت از اطاعت امر غیرقانونى خوددارى کند. همچنین مکلف است که شرعى بودن آن را مورد بررسى قرار دهد و چنانچه خلاف شرع بود، باید از اجراى آن امتناع کند. در این روند یک دستور خلاف قانون و خلاف شرع نمى تواند از علل موجهه جرم محسوب شود و شکى در جرم بودن آن دستور وجود ندارد. به همین دلیل ماده «۵۷۴ق.م.ا» مأمورى را که از تحویل زندانى به مقامات قضایى خوددارى کند، مسئول دانسته است، مگر آن که ثابت کند به امر مافوق خود چنین عملى را مرتکب شده و از مصادیق «ماده ۵۸۰ ق.م.ا» است. از آنجا که نهادهاى دولتى در عصر حاضر بیشتر و شفاف تر در شکل اشخاص خصوصى در عرصه اجتماعى و اقتصادى ظاهر مى شوند، ناگزیر فعالیت هاى گوناگون آنان زیان هاى مختلفى به شهروندان وارد مى سازد که ضرورت جبران آن هر روز بیشتر از قبل احساس مى شود و دولت به بهانه هاى گوناگون به قلمروى تجارت و بازرگانى وارد شده و در این صورت قلمرویى را که اختصاص به بخش خصوصى دارد، تصدى مى کند. بنابراین در هنگام اجراى قانون و ارائه خدمات چنانه ضرر و زیانى به کسى وارد شود، دولت باید جبران کند. مانند لایحه قانونى نحوه خرید و تملک اراضى و املاک مورد نیاز براى اجراى برنامه هاى عمومى و عمرانى دولت مصوب ۱۳۵۸ که به موجب آن دولت ملزم شده است در مقابل تملک اموال اشخاص خصوصى که از اعمال حاکمیت ناشى مى شود، بهاى آن را به زیان دیده بپردازد و به موجب ماده ۱۱ قانون، مسئولیت مدنى اعمال حاکمیت موجب معافیت دولت از خسارت نیست. حقوق متقابل دولت و مردم در بخش اقتصادى و ارائه خدمات و کالا نیز همانند روابط در حقوق خصوصى و روابط متقابل اشخاص حقیقى مطرح است. در این رابطه اصل بر تساوى افراد در مقابل دولت است. یعنى دو طرف در واقع مانند دو طرف یک رابطه موضوع حقوق خصوصى بوده و مانند دو طرف یک معامله از حقوق یکسانى بر خوردار هستند.
و نیز چنانچه فروشنده نمى تواند بدون رضایت خریدار اراده خود را به طرف مقابل تحمیل کند، دولت نیز در این فرایند نمى تواند شرایط را بر شهروندان بدون میل و رغبت آنان تحمیل کند. زیرا در این رابطه اعمال حاکمیت و مسائل امنیتى مطرح نیست. چنانچه در رابطه دولت و اشخاص حقیقى مصالح امنیتى و حاکمیتى مطرح باشد، رابطه برابر جاى خود را به رابطه ممتاز مى دهد و دولت از موقعیت برتر بر خوردار مى شود، زیرا فرض آن است که مصالح امنیتى از اهمیت خاص برخوردار بوده و معادل نفع خصوصى شهروندان ندارد بلکه بر منافع مردم ترجیح دارد.
مبانى مسئولیت مدنى دولت
در این مقوله ۲ نظریه به صورت عمده قابل طرح است:
الف) مسئولیت مبتنى بر تقصیر
نظریه مبتنى بر تقصیر بر این اصل استوار است که خواهان باید ثابت کند خوانده با ارتکاب خطا، زیانى به وارد کرده به عبارتى زیان دیده بتواند خسارات ناشى از عملکرد کارکنان اداره را که موجب ضرر بوده اند، اثبات کند با این فرض که دولت براثر نواقص سامانه ادارى یا خطاى کارکنان دچار تقصیر و با اثبات خطاى کارمند، تقصیر دولت احراز مى شود. در نتیجه دولت باید ضرر وارد آمده را جبران و در غیر این صورت هیچ مسئولیتى نخواهد داشت.
مسئولیت مبنى بر تقصیر
هر گاه کارمند دولت مرتکب فعل زیانبار شود، دولت نه به سبب خطا یا مسئولیت کارمند که به دلیل خطاى خود به طور مستقیم عهده دار مسئولیت خواهد بود. یعنى عمل به دولت به طور مستقیم انتساب پیدا مى کند، بدون ان که در ابتدا کارمند مسئول خطا شناخته شود.
با توجه به این که مفهوم دولت یک مفهوم اعتبارى و انتزاعى بوده و در صورت اعمال دولت به وسیله افراد و اشخاص حقیقى انجام مى گیرد. بنابراین در باره نحوه انتساب عمل توأم با خطا به دولت نیز نظارت مختلفى مطرح است، آنچه ماحصل تظارب آرا و عقاید مختلف بوده و به نظر سازگارى بیشترى با واقعیات و پدیده هاى اجتماعى داشته و موافق عدالت نیز است، این است که مسئولیت دولت را مستقیم غرض و فارغ از تقصیر ادارى کارمند که به عنوان عوامل اجرایى دولت انجام وظیفه مى کند، خود دولت به طور مستقیم مسئول شناخته شود. در دفاع از این نظریه مى توان چنین گفت که دولت متشکل است از افراد و موجودات هوشمندى که به عنوان اندام هاى آن عمل مى کنند و انجام اعمال به وسیله دولت لامحاله به وسیله افراد و کارمندان انجام مى گیرد و چون دولت حق انتخاب کارمند و تکلیف نظارت بر اعمال آنها را دارد، خطاى عوامل اجرایى دولت در اثر گزینش نادرست و نظارت غیر مؤثر دولت بوده و در نتیجه تقصیر دولت مفروض است. البته استثنایى هم بر این نظریه وارد است و عبارت است از این که تقصیر ادارى و تقصیر شخص کارمند دولت قابل تفکیک بوده و باید بین آنها فرق قائل شد. هرچند که تمایز این ۲ مقوله امرى سهل و روشن نبوده و به نظر دادگاه و ملاک عرف است، اما به نظر مى رسد تنها معیار مؤثر کاربردى در این قضیه این است که هر خطایى که از کارمند دولت در رابطه با غیر وظیفه ادارى صادر شود، خطاى شخصى تلقى شده و نامبرده خود مسئول عمل خویش است. حال که مسئولیت مدنى مبتنى بر تقصیر دولت مورد بحث قرار گرفت براى تکمیل بحث شایسته است به طور اجمال به موضوع ارکان مسئولیت نیز که در این ارتباط است، پرداخت شود.
ارکان مسئولیت مدنى دولت
مسئولیت مدنى دولت با وجود ۳ رکن اساسى قابل تحقق است: الف) ضرر ب) تقصیر ج) رابطه سببیت. با توجه به متون نصى و مراتب مفهومى قوانین جاریه کشور ضرر عبارت است از ۱- ضرر مادى ۲- منافع قطعى الحصول ۳- زیان معنوى
ضرر
وجود ضرر در تحقق مسئولیت مدنى دولت از ضرورت هاى قطعى به شمار مى رود. هرگونه تجاوز عمدى یا خطاکارانه در اموال یا منفعت مالى که از دست برود و یا به سلامت و حیثیت و عواطف شخص لطمه اى وارد آید، عنصر ضرر که از ارکان مسئولیت مدنى است، تحقق یافته است.
ضرر باید مسلم باشد
قطعى و مسلم بودن ضرر آن را قابل مطالبه مى کند یعنى شرط قابلیت مطالبه ضرر این است که قطعى و مسلم باشد به تعبیرى مدعى خسارت باید ثابت کند که ضرر به او وارد شده است و به صرف احتمال ورود زیان، نمى توان دولت را به جبران آن خسارت محکوم کرد.
زیان باید مستقیم باشد
در صورتى دادگاه مبادرت به صدور حکم خسارت مى کند که عمل کارمند دولت باید علت مؤثر در به وجود آمدن زیان باشد و مدعى خسارت باید ثابت کند که از عمل کارمند ضرر به او وارده شده و این ضرر بدون واسطه ناشى از انجام نشدن تعهد یا تأخیر آن یا تسلیم نشدن محکوم به بوده است.
ماده «۷۲۸ ق.آ.د.م» همگى اقسام ضرر در صورتى که نتیجه مستقیم عمل انتسابى به دولت بوده و مسلم نیز باشد، قابل مطالبه است. رکن دوم مسئولیت مدنى دولت یعنى تقصیر مطابق ماده ۹۵۳ قانون مدنى داراى ۲ ضابطه اساسى یعنى تعدى و تفریط بوده و تحقق آن در این حوزه مصداق دارد هرچند که این دو رکن به نوبه خود در تحقق مسئولیت مدنى دولت حائز اهمیت هستند. بنابراین تا زمانى که ارتباط منطقى میان آن ۲ برقرار نشود به مثابه مواد خامى بوده که نفسه افاده هیچ اثرى نمى کنند و تنها وجود رابطه سببیت میان آنها مى تواند فرآیند تحقق مسئولیت را تکمیل و اثربخش کند. از این رو در یک جمع بندى مى توان گفت، با وجود ضرر و زیان و فرض تقصیر دولت و احراز رابطه سببیت میان آنها، ۲ مسئولیت مدنى موردنیاز براى اثبات تقصیر دولت تحقق پیدا مى کند.
ب: مسئولیت بدون تقصیر
با توجه به این که نظریه مسئولیت مدنى مبتنى بر تقصیر دولت در همه موارد جوابگو نبوده و در عمل مواردى پیش آمده که ضررى از ناحیه دولت به افراد وارد شده است، پس زیان دیده بر اثر حادثه بى تکلیف مانده، در این صورت تکلیف چیست؟
با توجه به اصل کلى که مقرر مى دارد هیچ ضررى نباید بدون تدارک و جبران باقى بماند به تدریج وجدان عمومى جامعه به این سو سوق پیدا کرده که براى دولت حتى در صورت فقد عنصر تقصیر نیز مسئولیت مدنى قائل شوند، هرچند که پیدایش و رواج رسمى این نظریه مربوط به زمان طولانى نبوده است. بنابراین به عنوان یک نظریه مترقى تلقى و با توجه به گستردگى تعاملات اجتماعى یک ضرورت اساسى براى جامعه امروزى به شمار مى رود. زیرا همین که دولت زیانى به بار آورد باید آن را جبران کند، خواه کارى که سبب ایجاد ضرر شده است، صواب یا خطا باشد. آن چه در این زمینه گفتنى است رابطه علیت میان کار دولت و ورود ضرر به دیگرى است و علم حقوق باید بیش از هر چیز به احراز این رابطه بپردازد.