تقویم ابنیه و املاک و اراضی در وظایف شهرداری

به نام خدا
قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری
ماده واحده – در کلیه قوانین و مقرراتی که شهرداریها مجاز به تملک ابنیه، املاک و اراضی قانونی مردم می باشند در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک، قیمت ابنیه، املاک و اراضی بایستی به قیمت روز تقویم و پرداخت شود.
تبصره ۱ – قیمت روز توسط هیاتی مرکب از سه نفر کارشناس رسمی دادگستری و مورد وثوق که یک نفر به انتخاب شهرداری و یک نفر به انتخاب مالک یا صاحب حق و نفر سوم به انتخاب طرفین می باشد تعیین خواهد شد، رای اکثریت هیات مزبور قطعی و لازم الاجرا است.
تبصره ۲ – در صورت عدم توافق در انتخاب کارشناس سوم، دادگاه صالح محل وقوع ملک، اقدام به معرفی کارشناس خواهد نمود.
تبصره ۳ – در صورتی که در محل، کارشناس رسمی دادگستری وجود نداشته باشد طبق ماده ۲۹ قانون کارشناسان رسمی مصوب ۱۳۱۷ عمل خواهد شد.
تبصره ۴ – هر گاه مالک یا مالکین، کارشناس خود را حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ اعلام دستگاه که به یکی از صور ابلاغ کتبی، انتشار در یکی از روزنامه های کثیرالانتشار یا آگهی در محل به اطلاع عمومی می رسد، تعیین ننماید و در مواردی که که علت مجهول بودن مالک، عدم تکمیل تشریفات ثبتی، عدم صدور سند مالکیت، اختلاف در مالکیت، فوت مالک و موانعی از این قبیل، امکان انتخاب کارشناس میسر نباشد دادگاه صالحه محل وقوع ملک حداکثر ظرف ۱۵ روز از تاریخ مراجعه (شهرداریها) به دادگاه نسبت به تعیین کارشناس اقدام می نماید.
تبصره ۵ – زمین های تملیکی قانون زمین شهری که مورد نیاز شهرداریها بوده و سهم هر مالک که دارای سند رسمی بوده و بیش از یک هزار متر مربع باشد نسبت به مازاد یک هزار متر مربع شمول این قانون مستثنی است.
تبصره ۶ – جهت تامین معوض ابنیه، املاک، اراضی شرعی و قانون مردم که در اختیار شهرداریها قرار می گیرد دولت موظف است ۱۰% از اراضی و واحدهای مسکونی قابل واگذاری را با قیمت تمام شده به شهرداریها اختصاص دهد تا پس از توافق بین مالکین و شهرداریها به عنوان معوض تحویل گردد.
تبصره ۷ – از تاریخ تصویب و لازم الاجرا شدن این قانون ماده ۴ و آن قسمت از ماده ۵ «لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت» مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ شورای انقلاب اسلامی که مربوط به نحوه تعیین قیمت عادله الزامی می باشد در مورد شهرداریها لغو می گردد.
قانون فوق مشتمل بر ماده واحده و هفت تبصره در جلسه علنی روز سه شنبه مورخ بیست و هشتم آبان ماه یک هزار و سیصد و هفتاد مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ ۶/۹/۱۳۷۰ به تایید شورای نگهبان رسیده است.

نظام حقوقی تملک املاک در شهرداری‌ها
بهروز نوروزی
شهرداری‌ها در شهرها با اهداف متعدد عمومی و به ویژه برای تأمین و حفظ فضای فیزیکی و فرهنگی زیست‌جمعی و نیز توسعه آن ایجاد می‌شوند. تحقق این اهداف در گرو آن است که شهرداری‌ها دارای شخصیت حقوقی باشند تا اینکه با گذشت سالها و وجود نسل‌های جدید بتوانند با اتکاء بر سابقه و گذشته خود آینده را در مسیر مطلوبی که به رفع نیازهای عمومی جامعه می‌انجامد رهنمون شوند.
علاوه بر این شهرداری‌ها در پرتو شخصیت حقوقی باید دارای حق و تکلیف شوند تا در تحقق اهداف وجودی‌شان با خلاءهای حقوقی روبرو نشده و امکانات لازم حقوقی را در این راستا داشته باشند. بر همین اساس ماده ۳ قانون شهرداری‌ها مصوب سال ۱۳۳۴ ه‍. ش هر شهرداری را دارای شخصیت حقوقی مستقل دانسته است.
همچنین همانطور که از نام شهرداری برمی‌آید هر شهرداری مختص به شهر خود بوده و از این جهت از اشخاص دیگر ولو «دولت» مستقل است. از همین رو شهرداری‌ها جزء نهادهای دولتی به حساب نمی‌آیند. بند ۱ ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب ۱۹/۴/۱۳۷۳ مجلس شورای اسلامی نیز که ناظر بر تبصره ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶ است مشعر بر همین معناست.
وقتی که شهرداری دارای شخصیت حقوقی است باید انتظار داشت که قطعاً دارای حقوق و تکالیف نیز باشد. این حقوق و تکالیف با توجه به اصل اختصاصی بودن صلاحیت اشخاص حقوقی، در قانون شهرداری‌ها مصوب ۱۳۳۴ و آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب ۱۲/۴/۱۳۴۶ و سایر قوانین مرتبط با شهرداری‌ها مطرح می‌باشند.
هرچند تعارض این موضوع با اصل صلاحیت عام اشخاص حقوقی که از ماده ۵۸۸ قانون تجارت استخراج می‌شود. مطلب قابل تأمل و مطالعه‌ای است.
در هر صورت هر شهرداری یک شخص حقوقی است، لذا دارای اهلیت تمتع از حقوق و متعهد شدن به تعهدات می‌باشد. یکی از نتایج این اصل آن است که شهرداری می‌تواند عنوان مالک را داشته و از حق مالکیت برخوردار باشد. این حق از حقوق زیربنایی و اساسی هر شخص حقیقی یا حقوقی است و در مورد شهرداری‌ها نیز این مطلب صادق است.
شهرداری‌ برای حفظ موجودیت خود و نیز تحقق تکالیفی که در قانون برای آن معین شده ناگزیر است که اهلیت تمتع از این حقوق را داشته باشد و آن را از طریق نماینده قانونی خویش اعمال کند.
«املاک» و «تملک» در شهرداری‌ها انواع قابل مطالعه‌ای دارند. قانون شهرداری‌ها و آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها و نیز سایر قوانین مرتبط با شهرداری‌ها ظرفیت مبنایی و قانونی قابل توجهی را برای این مطالعه فراهم می‌سازند.
مطالعه املاک و تملک در شهرداری‌ها و کشف و تبیین علمی آنها چشم‌انداز روشنی را از این مقوله در فرا روی اشخاص قرار داده و موقعیت‌های حقوقی مبهم را در این زمینه شفافیت خواهد بخشید.
ماده ۴۵ آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب ۱۲/۴/۱۳۴۶ اموال شهرداری‌ها را بر دو نوع دانسته است یکی اموال عمومی و دیگری اموال اختصاصی.
در هر صورت اموال یا املاک شهرداری‌ها اگر مختص به خود شخص حقوقی شهرداری باشند جزء اموال و املاک اختصاصی شهرداری به حساب می‌آیند و شهرداری چون مالک آنها به حساب می‌آید به حکم ماده ۳۰ قانون مدنی می‌تواند در آنها تصرفات مادی و حقوقی به عمل آورد. اما شهرداری در این اموال و املاک مانند اشخاص خصوصی آزادی عمل ندارد و ناگزیر به رعایت تشریفات قانونی خاصی است. ساختمان و تجهیزات اداری و خودروهای شهرداری از این قبیل اموال و املاک هستند.
حتی اراضی که از طرق مختلف به شهرداری تملیک شده‌اند نیز جزء اموال و املاک اختصاصی شهرداری به حساب می‌آیند و شهرداری صرفاً با کسب اجازه از شورای شهر و با رعایت آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها می‌تواند حسب مورد از طریق مزایده و مناقصه یا ترک تشریفات و کمیسیون معاملات به تصرف حقوقی در آنها بپردازد. البته به استثنای آن دسته از اراضی که قانون صراحتاً موارد استفاده از آنها را در راستای رفع نیازهای عمومی تعیین کرده است.
اما اموال عمومی که البته استفاده از کلمه اموال در مورد آنها بهتر از استفاده از کلمه املاک است آن دسته از اموال هستند که ملک به حساب نمی‌آیند لیکن چون مورد استفاده عموم هستند و از سوی دیگر نیاز به اداره کردن دارند اداره آنها بر عهده شهرداری هر شهر گذاشته شده است.
از همین رو این اموال به معنای کامل کلمة ملک در تملک شهرداری نیستند و اگر گفته می‌شود شهرداری مالک این اموال است از باب تسامح است و منظور تملک اداری آنهاست. یعنی مانند هر مالک که به اداره ملک خود می‌پردازد شهرداری هر شهر نیز باید به اداره اموال عمومی بپردازد. اموال عمومی مانند خیابان‌ها، کوچه‌های عمومی، پارک‌ها، میدان‌ها، و… هستند که در تبصره ۶ ماده ۹۶ قانون شهرداری‌ها نیز به این نوع از اموال اشاره شده است.
به علاوه این نوع اموال قابل ثبت از سوی افراد نیستند و این خود تأییدی است بر این نکته که این نوع از اموال به مالکیت درنمی‌آیند. هرچند مفهوم مخالف ماده ۴۱ آیین‌نامه قانون ثبت چنین است که شهرداری می‌تواند نسبت به اموال عمومی تقاضای ثبت نماید تا این نوع از اموال نیز در دفتر املاک و دفاتر مخصوص ثبت شوند و برای آنها سند صادر شود تا از تعرض مصون بمانند.
اما نوع دیگری از تقسیم‌بندی املاک در شهرداری‌ها نیز به چشم می‌خورد که البته درک و دریافت این تقسیمات مهم بوده و منشاء آثار است. املاک در شهرداری‌ها ممکن است ملک غایی، ابزاری و یا اداری باشند. ملک اداری همان اموال عمومی هستند که صرفاً از جهت اداره کردن تحت اختیار شهرداری قرار می‌گیرند مثل خیابان‌ها و کوچه‌های عمومی و پارک‌های عمومی و… اما املاک غایی کدامند؟ این املاک همان اموال اختصاصی شهرداری‌ها هستند که به منظور استفاده شخص حقوقی هر شهرداری در تملک آن قرار گرفته‌اند مثل خودروهای شهرداری یا لوازم‌التحریری که برای انجام امور اداری هر شهرداری تملک می‌شوند.
حال نوبت به بررسی املاک ابزاری می‌رسد این دسته از املاک که بیشتر ناظر بر زمین یعنی مال غیرمنقول ذاتی است برای رفع نیازهای عمومی بدواً در تملک شهرداری قرار می‌گیرند لیکن استفاده‌ای که شهرداری از این املاک می‌کند صرفاً باید در جهت رفع نیاز عمومی باشد مثل تملک اراضی توسط شهرداری‌ها از طریق سازمان مسکن و شهرسازی و زمین شهری که البته از اراضی مزبور صرفاً باید به عنوان معوض آن دسته از املاکی که در طرح‌های عمومی شهرداری واقع می‌شوند استفاده شود.
از مقوله تنوع املاک در شهرداری‌ها که بگذریم به «تملک» و انواع آن توسط شهرداری‌ها می‌رسیم. اسباب تملک در ماده ۱۴۰ قانون مدنی احصاء شده است که عبارتند از ۱ـ احیاء اراضی موات و حیازت اشیاء مباحه ۲ـ عقود وتعهدات ۳ ـ اخذ به شفعه ۴ ـ ارث. در میان این اسباب سبب اول توسط قوانین بعدی منسوخ شده است و اسباب سوم و به ویژه چهارم نیز در مورد اشخاص حقوقی موضوعیت ندارد.
در این میان تنها سبب تملک املاک توسط اشخاص حقوقی همان «عقود» است. اما در مورد شهرداری‌ها باید سبب دیگری را به این سبب افزود که عبارت از صراحت و نص قانون است. به این نحو که قانون رأساً اموالی را در تملک شهرداری‌ها می‌داند مثل یک مال عمومی که وصف عمومی بودن خود را از دست بدهد در این صورت آن مال عمومی جزء املاک اختصاصی شهرداری به حساب خواهد آمد. (ماده ۴۶ آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب ۱۲/۴/۱۳۴۶)
یا اینکه تبصره ۶ ماده ۹۶ قانون شهرداری‌ها الحاقی ۱۳۴۷ برخی از اموال را که مورد استفاده عمومی است جزء املاک شهرداری‌ها دانسته است. در این صورت ولو آنکه تملک شهرداری را از نوع اداری بدانیم با این حال تملک با همین مفهوم نیز به سبب قانون حاصل شده است.
تملک املاک توسط شهرداری‌ها مستقل از سبب تملک با توجه به اهداف آن بر دو نوع است و همین هدف از تملک باعث می‌شود که هر نوع از تملک قالب و مجرای خاص خود را بیابد.
الف) تملکات اختصاصی شهرداری‌ها: منظور و هدف از این نوع تملکات رفع نیازهایی است که به خود شهرداری اختصاص دارند نظام حقوقی این نوع تملکات در آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها مصوب ۱۲/۴/۱۳۴۶ مندرج است.
با توجه به ارزش مادی یک مال تملک آن مال در قالب معامله جزیی، متوسط و یا عمده قرار می‌گیرد و شهرداری از طریق شهردار، کارپرداز، از طریق کمیسیون معاملات و یا از طریق مزایده و مناقصه اقدام به تملک املاک می‌کند که البته این نوع تملک باید مسبوق به تصویب شورای شهر یا تفویض اختیار شورا به شهردار بوده باشد. البته اگر مال مورد معامله از آن دسته اموالی باشد که موضوعاً از شمول مقررات مناقصه و مزایده خارج است مثل آنکه شهرداری نیاز به تملک عین یا منافع یک مغازه در یک موقعیت منحصر به فرد به منظور استفاده اختصاصی داشته باشد در این صورت شهرداری درست مانند سایر اشخاص حقوقی بوده و وضعیت برتری ندارد و مآلاً باید از طریق گفت‌وگوی آزاد و با انعقاد عقد به تملک بپردازد و اصول قراردادهای خصوصی را در انعقاد این قرارداد رعایت کند.
ب) تملکات عمومی شهرداری‌ها: این نوع از تملکات املاک مستقیماً یا به طور غیرمستقیم به منظور استفاده عمومی صورت می‌گیرد. این نوع تملکات غالباً تملک ابزاری و اداری می‌باشند.
مثل آنکه شهرداری مساحتی از اراضی یا قطعات تفکیکی اراضی را از زمین شهری تملک نماید و به عنوان معوض املاک اشخاصی که تمام یا بخشی از ملک‌ آنها در طرح واقع می‌شود، اختصاص دهد. نمونه بارز تملکات عمومی شهرداری‌ها به هنگامی است که شهرداری به املاک اشخاص به ویژه اشخاص خصوصی جهت اجرای طرح‌های مصوب عمومی شهری نیاز داشته و لذا به تملک آنها می‌پردازد.
در این صورت با توجه به نوع تملک که «عمومی» است دیگر نباید انتظار داشت که اصول قراردادهای حقوق خصوصی مثل اصل آزادی قراردادها و اصل حاکمیت اراده رعایت شوند. البته در این نوع تملک بدواً سعی بر آن است که اصول مزبور با «تعارف و مصلحت اندیشی و…» رعایت شوند اما اگر مالکی که ملکش تماماً یا جزئاً در طرح مصوب عمومی قرار گرفته حاضر به تملیک آن به شهرداری نباشد شهرداری اجرای طرح‌های عمومی و رفع نیازهای عمومی را معطل نخواهدگذاشت و به حکم قانون به تملک و سپس تصرف آن ملک خواهد پرداخت.
تملکات عمومی شهرداری‌ها خود انواع مختلفی دارند.
۱ـ تملک عمومی دو جانبه (توافقی):
که این نوع تملک می‌تواند به صورت معوض یا غیرمعوض باشد. مبنای تملک عمومی توافقی را می‌توان در لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۵۸ و نیز در قانون نحوه تقویم ابنیه املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها مصوب ۲۸/۸/۱۳۷۰ جستجو کرد.
در این دو قانون تأکید شده که در تملکات عمومی بدواً راه توافق با مالک در پیش گرفته شود. بدیهی است توافق با مالک می‌تواند به صورت معوض یا غیرمعوض باشد با این حال در خصوص جزئیات نحوه توافق نص قانونی وجود ندارد، لیکن شهرداری‌ها معمولاً از کارشناسان خود شهرداری و یا کارشناسان رسمی در ارزیابی قیمت ملک استفاده می‌کنند. در تملک توافقی نیز موضوع ارزیابی قیمت ملک منتفی است لیکن بهتر است که در این نوع تملک نیز قیمت ارزیابی شود. در این مورد نکته مهمتر قالب حقوقی تملک است که در میان قالبهای مختلف قالب «صلح» پیشنهاد می‌شود که اگر تملک توافقی غیرمعوض باشد صلح مجانی خواهد بود و اگر تملک توافقی معوض باشد صلح معوض خواهد بود.
یکی از منابع تملک عمومی توافقی غیرمعوض شهرداری‌ها ماده ۱۱ لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای طرح‌های عمومی و عمرانی و نظامی مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ است. در این ماده چنین آمده است: «چنانچه شهرداری‌ها در مقام یک دستگاه اجرایی به اراضی دایر یا بایر، ابنیه یا تأسیسات متعلق به سایر وزارتخانه‌ها یا مؤسسات و شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت و شهرداری‌ها بانکها و دانشگاه‌های دولتی و سازمان‌هایی که شمول قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام است نیاز داشته باشند واگذاری حق استفاده به موجب موافقت وزیر یا رئیس مؤسسه یا شرکت که ملک را در اختیار دارد ممکن خواهد بود این واگذاری بلاعوض می‌باشد و در صورتی که مسؤولین به توافق نرسند طبق نظر نخست‌وزیر عمل خواهد شد».
۲ـ تملکات عمومی یک جانبه (غیرتوافقی):
در این نوع از تملکات توافق با مالک بر سر ملک او که تماماً یا جزئاً در طرح‌های مصوب عمومی و شهری قرار گرفته منتفی است و توافق به هر علت حاصل نمی‌گردد خواه اینکه اساساً مالک حاضر به تملیک نباشد یا حاضر به تملیک باشد اما بر سر قیمت ملک اختلاف نظر ایجاد شده باشد. در این صورت شهرداری به طور یک جانبه و مانند موقعی که یک مالک به اخذ شفعه می‌پردازد به تملک ملک اشخاص مبادرت می‌نماید. البته تملکات عمومی یک جانبه باید مبنای قانونی داشته باشند و قانون صراحتاً چنین اجازه‌ای را داده باشد.
این نوع تملکات ممکن است نسبت به املاک خصوصی یا دولتی و عمومی صورت بگیرد. لیکن تملکات عمومی و یک جانبه شهرداری‌ها نسبت به املاک خصوصی عمدتاً و اصولاً معوض و به قیمت روز است اما در موارد استثنایی نیز ممکن است به صورت غیرمعوض باشد مثل تملکی که در اعمال ماده ۱۰۱ قانون شهرداری‌ها و یا تملکی که در نتیجه اعمال ماده واحده تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مصوب ۲۹/۸/۱۳۷۶ حاصل می‌شود. در عین حال تملک عمومی و یک جانبه یا قانونی شهرداری‌ها نسبت به املاک دولتی حسب مورد متفاوت بوده گاهی غیر معوض و گاه معوض است البته هنگامی که تملک عمومی و یک جانبه شهرداری‌ها نسبت به املاک دولتی معوض است ملک تملیک شده به قیمت کارشناسی یا عادله یا روز ارزیابی نمی‌شود بلکه معمولاً یا به قیمت منطقه‌ای (معاملاتی یا دولتی) و یا قیمت تمام شده است. مقنن برای اینکه نیازهای شهرداری‌ها را در تأمین معوض املاک اشخاصی که ملک آنها تماماً یا جزاً در طرح‌های عمومی و شهرداری واقع شده‌اند مرتفع نموده باشد سازمان مسکن و شهرسازی را از همین جهت و نیز از جهت رفع مستقیم نیازهای عمومی مکلف به اختصاص اراضی شهری به شهرداری‌ها نموده است که بدیهی است اگر این نوع اختصاص و تملیک اراضی با قیمت روز یا کارشناسی باشد نقض غرض خواهد بود لذا این نوع تملکات شهرداری‌ها حسب مورد یا غیر معوض و یا اگر معوض باشند به قیمت منطقه‌ای یا دولتی یا قیمت تمام شده خواهند بود.